관념에서 실천으로 - 포르투 알레그레의 경험

관념에서 실천으로 ― 포르투 알레그레의 참여정치

레베카 아베르스

1980년대에 들어와서 브라질에 형식적으로 민주주의 제도가 수립되기는 했지만, 군정(軍政) 기간 동안 브라질의 정치생활을 특징지웠던 극도로 불평등한 정치구조는 많은 부분 그대로 남아 있다. 엘리트 정치집단들이 선거 체계를 그들의 이익에 봉사하도록 주물러왔고, 여전히 결정들은 인구의 (빈곤한) 다수에는 아무런 책임성도 주어지지 않은 채 밀실에서 이루어진다. 정치정당과 같은 기본적인 민주주의 제도들이 취약한 형편이기 때문에, 인물 중심의(personalistic) 권력투쟁들이 의미있는 정치적 논쟁을 밀어내기 마련이다. 이러한 조건들은 극심한 경제적 위기로 인해 악화되었는데, 즉 사회 문제들을 심화시켰을 뿐만 아니라 빚을 짊어진 시 정부가 이에 대응할 수 있는 능력을 극도로 제한했다. 그 결과는 지난 10년 동안 국가적 수준에서의 정치적 발전들이 정체되었다는 것이다.

* Rebecca Abers, □From Ideas to Practice: The Partido dos Trabalhadores and Participatory Governance in Brazil,□ Latin American Perspectives, Issue 91, Vol.23, No.4, Fall 1996. 레베카 아베르스는 UCLA 도시계획과의 박사과정에 있다. 그녀는 1988년 이래로 브라질에 대한 조사연구를 이끌었고 현재는 포르투 알레그레 시에서 논문 현지조사를 진행하고 있다.

) 브라질의 민주주의 공고화의 문제들은 특히 Mangabeira Unger(1990), O'Donnell(1992), Weffort(1992)에서 탐구되어 왔다.

노동자당(Workers' Party, PT)가 집권한 시 정부들은 이러한 대체로 피상적인 민주화라는 실망스러운 배경 속에서도, 인상적인 가능성의 사례들을 대표한다. PT가 시장 선거에서 최초로 상당수의 당선자를 낸 1988년 이래로, PT의 시 정부들(prefeituras, municipal administrations)는 지방 자치체에 대한 전통적 엘리트들의 독점에 다양한 방식으로 도전해왔다. 많은 PT의 시 정부들이, 공공사업 프로젝트를 터무니없는 가격으로 선별된 기업체에 도급을 주는 널리 퍼진 관행과 같은 전통적 형태의 수혜자주의(clientalism)와 부패들을 성공적으로 추방했다. 또한 대부분이 보다 낮은 비용을 가지고, 보다 많은 시민들의 참여와 통제를 이끌어내는, 소규모의 경제적 발전, 공공서비스, 그리고 빈민 지역의 도시환경적 프로젝트를 실험했다.

) 역주 - 주로 □patron-clientalism□라는 짝으로 사용되며, 연줄과 이해관계가 공식적 정치관계를 대체하는 현상을 말한다.

PT 정부들의 주된 노력 중 하나는 단지 정부 프로그램의 실행에뿐만 아니라, 정부 지출이 어떻게 할당되어야 하고 어떤 종류의 프로그램이 수행되어야 하는가 하는 의사결정에 대한 시민의 참여와 관련된 것이었다. 그러한 실험들은 전형적으로, 평범한 시민들이 주택, 교통, 보건, 교육 및 예산정책과 같은 이슈들을 논의하는 시(municipal) 및 지구(district) 수준의 □평의회□와 □포럼□의 건설을 포함한다.

다음의 내용은 PT가 1989년에서 1992년 사이에 집권했던 여러 시 정부에서의 발전한 참여적 실험들을 시론적으로 고찰한 것이다. 수많은 민주주의 이론가들이 의사결정에서의 보다 확대된 참여를 요청했지만, 또한 대부분의 논자들은 □직접 민주주의□가 실행될 때 일어나는 많은 모순점들 역시 지적해왔다. 이 글은 PT의 시 정부들의 대중적 참여에서 가장 중요한 영역들 중 하나, 즉 예산 정책에 초점을 맞추어, 이러한 문제들에 다양한 정부들이 어떻게 다르게 대처했는지를 비교해 볼 곳이다. 그 문제들은 크게 세 가지이다. 1) 평의회에 참여하는 사람들을 최초로 조직하는 것, 2) 시 계획의 기술적 측면들을 평범한 시민들에게 접근가능하도록 만드는 것, 3) 참여적 메커니즘이 참여하지 않은 이들의 요구들을 배제하지 않는다는 점을 보증하는 것.

PT 이데올로기에서의 대중적 참여

PT의 기원은 1970년대 말 브라질 남동부의 중공업 지역에서 출현한 급진적 노동운동에 있다. 1978년 초엽 8만명의 자동차 노동자들의 연좌로부터 시작된, 상파울루를 둘러싼 공업지구에서 벌어진 대중파업의 물결들은 그 해 말에는 최소한 50만명의 참여를 이끌어냈다. 1979년에 군부정권은 1964년의 쿠데타 이후 최초로 새로운 정당의 건설을 허용했다. 처음에 신 노조운동(new union movement)의 지도자들은 주류 야당인 브라질 민주운동(Movimento Democr□tico Brasileiro, MDB) 내에 남고자 했다. 그러나 MDB의 정치인들이 계속되는 파업운동을 지지하지 못하게 되면서, 노조 지도자들은 자율적인 노동자 정당이 필요함을 확신하게 되었다. 결국, □진보적□ 카톨릭교회, 도시 사회운동들, 농민조합들, 다양한 경향의 좌파 혁명가 그룹들, 인권 및 시민권 운동가들, 급진적 지식인 및 정치인들을 아우르는 많은 다른 급진적 그룹들과 연합하여, 1980년에 PT가 결성되게 된다.

) PT의 기원에 대한 보다 자세한 설명에 대해서는 Gadotti and Perieira(1989), Keck(1992), Meneguello (1989), 그리고 Sader and Silberstein(1991)을 보라.

PT의 출현은 브라질의 이전 좌파 정치그룹들과 중요한 단절을 의미하는 것이었다. 브라질의 다양한 공산주의 정당들은 주로 군인이나 인텔리겐챠로부터 나온 엘리트 집단들로 구성되어왔다. 브라질 공산당(Partido Communista Brasileiro, PCB)은 종종 기존의 권력구조를 묵인하는 모습들을 보이면서 바르가스(Get□lio Vargas), 쿠비츠세크(Juscelino Kubitschek), 굴라르(Jo□o Goulart) 등의 대통령들을 지지하곤 했고, 독재 기간 중의 급진적 게릴라 봉기들 역시 풀뿌리 대중과는 거의 연계를 맺지 않았다. 군정 기간 동안 □구좌파□의 조직 구조는 폭력적인 정치적 억압에 의해 거의 파괴되었다. 이러한 파괴는 PT로 하여금 엘리트 지배 또는 주류와의 연합이라는 역사의 짐으로부터 풀려나서 출현할 수 있도록 했다. □PT를 구성하는 이니셔티브는 스탈린주의나 민중주의(pupulism)의 기억도 갖고 있지 않고, 그 자신의 계급투쟁의 경험이라는 기반 위에서 독립적 정치 조직의 필요성을 이해하고 있던 새로운, 1964년 이후의 노동자계급으로부터 비롯했다□(L□wy, 1987: 455).

당을 구성하는 집단들의 이질성을 생각한다면, PT의 공식 이데올로기가 아주 모호했다는 것은 놀랄 일이 아니다. 당은 이전의 브라질 사회주의 정당들의 엘리트주의, 교조주의, 혁명적 전위주의를 멀리하는 민주주의에 대한 일반적 헌신에 의해 결집되었다. 자율적인 풀뿌리 통제와 직접 참여가 대부분의 당 회합과 대회에서 핵심 개념들로 회자된다. 하지만, 이러한 일반적 주제를 넘어서, □참여□는 무엇을 의미하고 그것은 어떻게 수행되어야 하는가에 관한 특수한 당 노선은 공식적으로는 단지 피상적으로만 형성되어왔을 뿐이다. 한편으로, 당 내의 여러 이해들과 시각들의 수렴이 그러한 정식화를 어렵게 만든다. 다른 한편, 내부 민주주의라는 일반적 이상과 일련의 시각들을 포용하려는 시도는 당 지도자들로 하여금 □대중들에게 어떤 특정한 □공식□을 부과하는 것에 반대하면서, 대신에 강령은 당 자체와 마찬가지로 □아래로부터 위로(from the bottom up)□ 만들어져 올라올 수 있도록□ 주장하게 만들었다(L□wy, 1987: 461).

창당 이후 첫 10년 동안, 당과 정부 □기계□에 대한 일반적 불신 덕분에 PT는 세력을 얻었으며 풀뿌리 사회운동 집단들과 계속해서 연계를 유지하고자 했다. 이러한 목적을 염두에 두고서, 당은 매우 탈집중화된 조직구조를 발전시키고자 시도했다. 이러한 이상 ― 실제로는 단지 부분적으로만 성공한 ― 은 당을 도시 주민들, 작업장, 대학, 농장 및 시골마을들의 당 조직가들로 구성되는 풀뿌리 수준의 작은 □중핵들(nuclei)□에 기반하게 만들었다. 각 중핵에서 당원들은 토론하고 숙의하며, 지구 대회에 파견할 대표를 선출하고, 같은 식으로 주 대회와 전국대회의 대표들을 선출한다. 결국, 당은 전국 지도자가 풀뿌리 기반에 직접 연결될 수 있게 하는 매개들의 □피라미드적□ 시스템을 제도화하고자 노력했다.

1988년의 지방선거를 위해 당의 강령이 준비될 때, PT는 PT의 시 정부가 취해야할 모습을 규정하기 시작했다. 권력의 탈집중화, 자율적인 사회운동들에 대한 정부의 책임성, 엘리트 집단들로부터 빈민 및 [사회적] 약자들로 우선성을 역전하는 문제가 그 주요 테마였다. 대다수 투사들은 PT 정부의 구조는 당 자체의 그것과 비슷해야 한다고 주장했다. 피라미드적 시스템은 □대중적 평의회(pupular council)□의 창출로 실현되게 될 것이다. 즉 지역주민 수준의 조직들이 지역 평의회들을 선출하고, 다시 이들이 시 정부가 행하는 결정들에 대하여 큰 통제력을(또는, 일부 투사들이 보기에는, 완전한 통제력을) 갖게 될 시 평의회들을 선출하게 될 것이다. 일단 PT 정부가 들어선 곳에서는, 이러한 평의회들이 지역사회 운동의 자율적인 이니셔티브로부터 자생적으로 출현할 것이라는 것이 일반적인 예측이었다(Gadotti and Pereira, 1989: 282-287; Silberschneider, 1993: 78-116).

) 시장 및 시 의회(c□mara de vereadores)를 위한 지방 선거는 전국에 걸쳐 같은 날에 실시된다.

) 1988년 이전까지 PT는 단지 3개 시의 시장선거에서 승리했었는데, 그곳은 1982년의 디아데마(Diadema), 그리고 1985년의 포르탈레자(Fortaleza)와 비야 벨라(Vila Velha)였다.

이러한 이상들이 1988년 지방선거 이전에 형성되어있기는 했지만, 탈중심화되고 사회운동에 기반한 참여적 정치 구조를 성취하기 위한 실제적 수단들은 대체로 불분명했다. PT의 후보들이 브라질의 36개 지역에서 시장으로 당선된 1988년에 이르자, 새로운 정부들은 이러한 목표들을 실행에 옮기는 어려운 과업에 맞닥뜨리게 되었다.

대중적 예산평의회와 참여의 문제

선거에서의 중요한 첫 성공 국면 ― 1989년에서 1992년의 기간 ― 의 PT 시 정부들의 경험에 관한 정보를 수집하기 위하여, 나는 50명의 새로운 PT 시장후보들이 당선된 또 한 차례의 지방선거로부터 막 6개월이 지난 1993년 7월과 8월에 PT가 승리한 다섯 도시를 방문했다. 이들 시에서 나는 그 이전 기간에 PT 행정부에서 활동했던 정부 공무원들을 찾아냈다. PT는 포르투 알레그레(Porto Alegre)와 산토스(Santos)에서 재선되었고, 대부분의 정보제공자들이 이전과 같은 자리를 지키고 있었다. 또 다른 세 도시 벨루 호리존테(Belo Horizonte), 과야니야(Goi□nia), 그리고 사웅 호세 도스 캄포스(S□o Jos□ dos Campos)에서 나는 1989년에서 1993년 사이에 PT가 집권했던 다른 도시에서 활동했던 관리들을 인터뷰했다. 이런 방식으로 나는 1989년에서 1992 사이의 전부 여섯 개의 행정부의 참여적 경험에 대한 정보를 취합할 수 있었다: 상파울루의 산토스(Santos), 산토 안드레(Santo And□), 피라치카바(Piracicaba), 미나스 제라이스(Minas Gerais)의 이파팅가(Ipainga), 후앙 몬레바르드(Jo□o Monlevarde), 그리고 리오 그랑 도 수(Rio Grande do Sul)의 포르투 알레그레.

) 1989-1992년 사이에 PT는 12명의 새 시장을 배출했었다. 물론 1988년의 가장 인상적인 선거승리 ― 상파울루 시 ― 를 상실하기는 했지만, 당은 4개의 주 수도(벨루 호리존체, 포르투 알레그레, 과야니아, 리오 브랑코)와 여러 중요한 중간 규모 도시들에서 집권했고, 이들 중 많은 곳이 상파울루에서 경제적으로 중요한 주였다.

) 이 연구는 상파울루 시의 PT 정부의 경험을 고려에 넣지 않았다. 한편으로는, 이 대도시의 엄청난 규모가 PT가 1989-1992년 사이에 사무실을 장악했던 다른 도시의 경험과 비교하기 어렵게 했다. 다른 한편으로는, PT의 지방 정부에 관해서 이미 출간된 거의 모든 자료들이 상파울루의 사례에만 배타적으로 초점을 맞추어왔기 때문이다(예를 들어 Jacobi, 1991; Kowarick and Singer, 1993; Sader, 1992를 보라).

인터뷰들이 주로 행정 직원들과 이루어졌던만큼(포르투 알레그레에서만 몇몇 비정부기구 간부들 및 PT의 투사들까지 인터뷰되었다), PT 정부의 대중적 참여에 관한 아래의 설명이 중립을 의도한 것은 아니다. 오히려 이 글의 나머지 부분은 정책입안자들 스스로의 시각의 전개로부터 정책입안의 경험들에 초점을 둘 것이다. 정보제공자들은 그 기간 동안 대중적 참여에 대한 그들의 개념화가 어떻게 변화했는지, 대중적 평의회를 고취하는데 있어 부딪힌 장애물들은 무엇인지, 이러한 장애물들을 해결하기 위해 그들이 찾아낸 수단들은 무엇인지, 그리고 이전 시기의 실수들을 어떻게 하면 되풀이하지 않을 수 있겠는지에 대하여 질문을 받았다.

인터뷰들이 다양한 종류의 참여 평의회들(주택, 보건, 교육 등등)을 건드리고 있기는 했지만, 논의의 많은 부분은 □예산 평의회(budget councils)□ 건설 시도에 초점이 맞추어졌다. PT는 예산 정책을 자신의 지방 정부의 중심적 목적 중 하나로 변화시켰는데 왜냐하면 시 지출의 조작이야말로 역사적으로 지방의 피후원인주의(clientalistic) 구조의 뼈대를 이루어왔기 때문이었다. 전형적으로, 지방 정부의 지출은 빈민들에게 기본적 수요를 제공할 서비스나 프로젝트들을 뒤로 제쳐두고 대규모의, 중앙화된 공공사업을 선호해왔다. 그러한 큰 인프라스트럭쳐 프로젝트들은 정치 켐페인에 돈을 대주는 강력한 건설회사들의 돈궤짝을 채우주는 것이다. 동시에, 얼마나 제한된 예산이 도시 외곽에 지출되는가 하는 것은 대개는 다음 선거에서 특정한 시장 후보나 시의회 후보를 지지하겠다는 지방 유지들의 약속에 달려있곤 하다.

전통적으로 배제되어온 사회집단들에게 예산 결정에 대한 보다 큰 통제력을 부여하기 위하여, 브라질 전역의 PT의 시 정부들은 몇 지구 시 범위의 예산 평의회 또는 포럼들을 건설했다. 대부분의 행정부에서 평의회는 대체로 매년 자본 지출에 이용가능한 10-20 퍼센트의 세입 할당에 대하여 지역주민과 지구의 우선성(priority)을 결정할 수 있는 책임을 부여받았다(내가 조사한 대부분의 시에서는 PT 행정부가 부유층에 대한 소득세율을 올림에 따라, 투자에 이용가능한 예산의 비율이 이 기간 중에 크게 상승했다). 지구 평의회들 ― 지역주민과 지구 수준의 열린 회합에서 선출되는 대표들로 구성된 ― 은 공공 투자에 대한 그들의 우선성을 논의하기 위해 구성되었다. 때때로 이들은 그러한 우선성들을 행정부와 직접 협상하는 시 수준의 평의회들에 파견할 대표를 선출한다. 이들 예산평의회의 조직과 행정부가 이들에게 부여한 권력의 정도는 아주 천차만별이었다.

) 참여에 대한 PT의 개념정의가 발전해나가면서, 일반적으로 □평의회□는 계획적인 권력을 갖는 참여 조직을 지칭하게 되었고, □포럼□은 덜 공식적으로 협의적인 심급을 가리키게 되었다.

연구는 예산평의회가 정부의 의사결정에 대한 대중적 참여의 한계와 가능성에 대한 몇 가지 아주 흥미로운 질문들을 불러일으켰다. 우선, 일반적으로 예산은 전문지식을 요하는 고도로 기술적인 정책입안 부분으로 이해된다. 이는 평범한 시민들을 예산결정 과정에 포함시키는 것이 매우 어려운 일일 것임을 암시한다. 참여는 매우 단순화된 토론에만 제한되어야 할 것인가? 또는 단지 적절한 시간과 학력을 가진 적은 부분의 인구만이 예산 관련 이슈를 충분히 논의할 수 있을 것인가? 아래에서 논의되듯, PT 정부들은 이러한 문제들에 대처하기 위해 아주 다양한 방식으로 조사를 진행했다.

두 번째로, 참여적 계획은 대개 지역 개선 프로젝트나 주택 건설과 같은 매우 지역화된 프로젝트와 프로그램들에서 이루어지는 반면, 시의 예산은 시 전체를 포괄하는 것이어야만 한다. 지역적 우선성들을 논의하도록 지역주민 회합을 소집하는 식으로 예산 [수립]과정을 상당한 정도로 탈집중화할 수는 있더라도, 결국에는 결정들을 집중화하고 어느 지역주민들의 그들의 요청들을 획득하고 어느 지역주민들이 못하도록 할 것인가를 결정할 일정한 메커니즘이 존재해야만 한다. 이는 중앙 행정부가 일정한 □기술적□ 기반 위에서(아마도 주민 또는 지구에 따라 자원을 단순하게 배분하는) 결정을 행해야 하거나 또는 참여자들이 그들 자신의 구역뿐만 아니라 다른 주민들의 필요에 대해서도 결정을 내릴 수 있는 수단들이 강구되어야함을 의미한다. 결국, 예산 과정에 참여를 이끌어내려는 시도는 참여와 집중화 사이의 긴장에 관한 몇 가지 흥미로운 질문들을 제기하게 된다.

이러한 이슈는 양자 모두 참여의 문제들을 다루는 민주주의 이론에서 나타났던 몇몇 핵심 논쟁들과 연관되어 있다. 많은 민주주의 이론가들이 평범한 시민들이 회합에서 만나고 이슈들을 토론하고, 합의에 의해서든 표결에 의해서든 결정을 내리는 참여적 민주주의를 요청한 바 있다(예를 들어 Barber, 1984; Held, 1987; Macpherson, 1977; Mansbridge, 1980; Pateman, 1970; Phillips, 1991; Poulantzas, 1978를 보라). 하지만, 이들 논자들의 대부분은 그러한 참여적 메커니즘들이 전체 인구가 투표하는 총선거에서 선출된 관리들에 의해 간접적으로 결정이 행해지는 대의제 형식들과 결합되어야만 한다고 주장한다(Macpherson, 1977; Poulantzas, 1978; Pateman, 1970; Held, 1987; Phillips, 1991; Mansbridge, 1980을 보라).

직접 민주주의와 간접 민주주의 간의 이러한 결합을 지지하는 이론에서는 대개 두 가지 이유가 제시된다. 첫째는 직접 참여의 □규모의 난점□으로 불리는 것이다. 아주 다수 인구의 이해에 영향을 끼치는 이슈들은 대면적(face-to-face) 회합에서 결정될 수는 없다. 따라서 넓은 기반을 갖는 결정들은 소규모 회합의 대표자들이나 선출된 관리들에 의해 이루어져야만 한다(Macpherson, 1977; Barber, 1984). 둘째는 □대의의 난점□으로 생각되어지는 것이다. 예를 들어 필립스(Phillips, 1991)는 장시간의 토론과 논쟁에 참여하는 이들은 전체 인구를 대표하는 경우가 드물다는 것을 지적한다. 여성이나 빈민들처럼 시간과 자원이 없는 시민들이라면 거의 참여의 기회를 갖기 어려울 것이다. 또 다른 이들은 사회운동들은, 그것이 잘 대변되지 않는 부문들로 이루어질 때조차도, 전체로서의 인구보다는 그들 자신의 특정하고 지역화된 요구들을 채우려 할 때가 많음을 지적한다. 고도로 조직화된 지역주민 집단들은 대중적 조직화 정도가 낮은 다른 지역주민들의 이해를 향상시키고자 하기 어려울 것이다. 이는 미조직된 지역주민들 ― 대개 가장 궁핍한 ― 이 참여적 정치에서 가장 불이익을 당할 수 있음을 의미한다. 사르토리(Sartori, 1987) 같은 논자들은 이러한 문제들이 참여적 결정들을 총선거에서 선출된 대표들에 의해 이루어지는 결정보다 덜 □민주적□으로 만든다고까지 이야기한다.

) Phillips(1992)에 따르면, 이는 여성의 시각을 대변하는 것에 대한 참여의 유의미성에 의문을 제기한다. 그네들의 □두 배의 노동일(double workday)□은 종종 남자들보다 훨씬 큰 노동부하를 의미하곤 한다.

) Phillips(1991) 및 Evans and Boyte(1992)와 같은 미국과 유럽의 일부 논자들이 이 문제를 지적하기는 했지만, 브라질의 문헌들에서 이는 보다 중요하게 취급된다. Kowarick and Singer(1993), Mois□s(1990), Oliveira(1986, 1992), Weffort(1992).

대중적 참여를 예산 결정에 이끌어내는 것은 이러한 복합적 문제들을 포함한다. 규모 문제에 대한 해법은 최종적 예산안을 입안하는 데 요구되는 집중화와, 대면적 회합을 창출하는 데 요구되는 탈집중화 사이의 긴장을 해결하는 방안을 찾는 것이기도 하다. 동시에, 예산의 고도로 기술적인 측면은, 만약 높은 교육수준 또는 학습할 시간을 가진 시민들만이 예산이 어떻게 운용되는지에 대한 이해에 의존하는 결정들을 할 수 있다면, 쉽사리 대의의 문제를 유발하게 될 것이다. 끝으로, 예산 정책에 가장 많은 이해를 갖는 사회운동들은 그들의 지역주민에 대한 인프라스트럭쳐와 서비스의 투자를 추구하는 전형적으로 지역공동체의 조직체들이다. 이러한 집단들은 다른 지역주민들을 희생하여 자신의 지역을 방어하려는 아주 강력한 경향을 갖는다. 이는 규모의 문제와 대의의 문제의 흥미로운 결합을 함축한다. 지역주민 사이에서 동원(mobilisation)이 아주 불균등한 곳에서는, 만약 시의 모든 부분이 최종 예산에 참여할 수 있는 동등한 기회를 갖게 하려면 몇 가지 대의적 기제들이 필요하게 된다.

내가 조사한 여러 PT 시 정부들은 이 문제들에 대한 다양한 해석과 그에 대한 아주 넓은 범위의 응답을 생산했다. 몇몇 시에서는 정부가 이 문제들을 풀 수 없는 것으로 판단하고 참여적 메커니즘이 예산을 결정할 수 있는 정도를 상당히 제한했다. 또 다른 시에서는 비록 점진적이고 부분적인 것이기는 했지만, 이런 문제들을 해결하는 창조적 수단들이 발견되었다.

하지만 지방 정부들이 참여적 민주주의가 실제로 어떻게 작동하는가하는 이러한 다소 복잡한 측면들에 부딪히기에 앞서, 이들은 우선 대중들을 참여로 동원하는 데 있어서의 몇 가지 심각한 문제들에 직면했다.

참여적 평의회의 출발

PT가 중요한 집권 경험들을 얻기 전에 PT가 가졌던 참여에 대한 대체로 단순한 개념화는 정부의 처음 몇 년 동안, 특히 예산 평의회를 창출하려는 시도에서, 혼란스러운 경험을 낳게 된다. 행정부 공무원이나 지방 사회운동의 성원들 할 것 없이 모두, 이러한 평의회들이 어떻게 작동할 것인가에 관하여 과도하고 잘못된 기대들의 영향으로 어려움을 겪었다.

연구대상이 된 각 시에서 PT는 새로운 □대중적이고 민주적인□ 행정부는 빈민 지역에 대한 기본적 공공사업과 서비스들의 투자에 우선성을 부여할 것이라고 약속하는 정강에 기반해서 당선되었다. □민중들(peoples)□이 시 자원이 할당되는 방식을 결정해야만 한다는 믿음에 따라, 첫 한 해 동안 각 행정부는 시민들이 공공 투자에 그들의 요구를 표현하도록 공간을 마련함으로써 약속을 지키려 노력했다. 사무실을 장악한 몇 달 뒤, 산토스, 포르투 알레그레, 산토 안드레, 이파팅가 등 몇몇 시의 행정부는 참여자들이 긴 목록의 요구들을 행정부에 제출할 수 있도록 각 지구에서 공개 회합을 소집했다. 다른 시에서는 정부 공무원들이 지역 지도자들과 만나고, 지역주민 집회를 열고, 몇몇 경우에는 빈민 지역을 집집마다 돌며 주민들의 필요와 요구를 기록하고 다니기까지 했다.

행정부들이 수천의 공공사업과 서비스 요구 중 이용가능한 기금을 댈 수 있는 것은 겨우 일부일뿐이라는 문제에 직면하게 된 것은 당연했다. 수용되는 프로젝트들은 임기응변으로, 가장 공통적인 요구 프로젝트에 대한 기존의 선호에 의해서 또는 가장 강력한 동원력을 가진 지역주민들의 참여에 의해서, 아니면 어느 프로젝트가 가장 필요한가를 □기술적□으로 결정함으로써 선택되어야 했다. 몇몇 시에서는 이전 행정부로부터 이전받은 예산 상황이 너무 불확실해서 첫 해에는 실제로 아무런 투자도 행할 수 없었다. 정부에서 일하던 많은 정보제공자들은 시 금고가 그들이 예상했던 것과 같은 부의 원천이 아니라는 것을 발견하고는 놀랐었다고 회고한다.

정부의 정보제공자들에 따르면, 이러저러한 경우를 거치면서, 수집된 요구들 중 단지 일부만을 먼저 실행한 뒤 이어서 다른 요구들을 수용한다는 약속은 정부에 대한 풀뿌리 수준의 지지에 급격한 하락을 초래했다. 지지의 하락은 참여적 프로그램을 수행하기 위한 미래의 시도들에 부정적인 영향을 미쳤다. 두 번째 해에 평의회와 회합들이 3년차 예산을 수립하기 위하여 소집되었을 때는 전년보다 더욱 적은 시민들이 참여했다. 잠재적 참여자들 중 대다수는 정부가 그들의 요구에 부응하는 능력에 대한 신뢰를 잃었던 것이다.

PT 행정부 관리들과의 인터뷰는 이러한 결과가 회합에 참여한 이들의 지나치게 높은 기대로부터뿐만 아니라, PT 행정가들 자체의 잘못된 개념으로부터도 비롯한 것임을 시사한다. 사무실에 들어온 많은 이들은 만약 정부가 사람들에게 귀를 열어놓으면open to hearing, 사회운동들이 자발적으로 조직하여 지출이 어떻게 분배되고 어떤 종류의 정책이 수행되어야 하는가를 정부에게 실제적으로 가르쳐줄 수 있으리라는 생각을 가지고 있었다. 그러나 그들이 사람들의 이야기를 □듣기□ 위하여 거리로 나왔을 때, 그들은 신뢰성의 딜레마(credibility dilemmar)라 불릴 수 있는 것에 맞닥뜨렸다. 즉, PT의 이데올로기는 모든 정부의 결정들은 참여적 수단을 통해 이루어져야 한다고 선언했지만, 너무나 자주 시민들은 그들의 노력이 물질적 결과를 가질 수 있으리라는 믿음을 갖지 못하고 참여에 소극적이게 되었다. 처음 회합에 나왔던 이들은 대부분 사회운동의 성원들과 지역 조직가들이었다. 지방 정부에 반대하는 데 익숙한 이들 운동들은 □요구 제출자(demand makers)□로서의 그들의 전통적 역할을 고수했다. 여러 정보제공자들에 따르면, PT의 풀뿌리와의 강력한 유대 및 많은 대중운동 투사들이 새 행정부에서 자리를 갖고 있다는 사실에도 불구하고, 풀뿌리 조직가들은 그들이 정부 일반에 대해 그러했던 것처럼 PT의 시 정부에 대해서 상당한 의심을 유지했다.

결국 대다수 정보제공자들은 대중운동들을 시 예산의 형성에 결합시키려는 정부의 시도들은 처음 몇 해 동안에는 대체로 실패했다고 이야기한다. 그것은 기금의 부족뿐만 아니라, 운동들이 건설적으로 참여하는 ― 즉, 단지 정부가 실현가능한 제안들을 수립하는 것을 돕는 요구들의 제출을 넘어서 나아가는 ― 것이 노력의 가치가 있을 것인가를 확신하지 못했기 때문이기도 했다. 정부가 그들이 생산할 수 있는 것 이상을 약속하는 결정적 실수를 범하는 경우, 이들은 신뢰성 문제를 더욱 악화시켰을 따름이었다. 이러한 악순환을 깨기 위해서 정부들은 그러한 프로그램들에서 의미있는 참여가 일어나기 이전에 먼저 빈민들에게 도움을 주는 프로젝트와 프로그램들을 수행하기 시작해야 했다.

) 산토 안드레에서 이러한 딜레마를 보여주는 사례가 일어났는데, 여기서 행정부는 판자촌 주민들이 도로를 포장하고 상수도와 하수도를 건설하기 위한 프로젝트에 참여하는 프로그램을 시행하고자 했다. 행정가들은 이 과정을 운영하고, 어떤 길을 먼저 포장하고 어떤 집들이 재배치되고 어느 회사가 사업을 맡아야할 것인가 등을 결정하는 주민 위원회가 설치될 수 있기를 희망했다. 하지만 처음부터, 지역주민 조직은 이 프로그램에 참여하기를 거부했다. 행정부가 지역의 주요 도로를 포장하기 시작한 연후에야 주민 조직은 행정부의 제안이 진지한 것이라고 판단했고 이 프로젝트를 감독하기 위한 주민 위원회를 선출하기로 했다.

첫 1년 이후에도 모든 시에서 참여적 예산평의회의 재시도가 성공했던 것은 아니다. 예를 들어 산토스에서는, 예산을 논의하기 위한 회합이 방대하고 무질서하고 어떻게 처리해 볼 수가 없는 요구들의 목록을 양산했던 파멸적인 첫 해 이후, 두 번째 해에는 참여가 급격히 줄었다. 세 번째 해에 다시 시도해보기보다는, 행정부는 대규모의, 시 범위의 참여적 프로젝트에 대한 모든 노력으로부터 후퇴했다. 참여적 평의회들은 보다 지역적인 과업들, 즉 주민 보건소(health post)를 운영하기보다는 감독하고 감시하는 주민 보건 평의회 정도로 제한되었다.

그렇지만 다른 도시들에서 정부는 2년차에도 참여적 예산정책을 계속했고, 대체로 이 경우에는 실현가능한 결과들과 더욱 긴밀히 결합된 예측을 했고 따라서 신뢰성 딜레마를 극복하기 시작했다. 이들은 단지 무분멸한 요구 목록을 제출하기 보다는, 공적 투자에 대한 우선성을 엄밀히 함으로써 참여자들을 고무하기 시작했다. 아파팅가나 피라시카바와 같은 시에서는, 평의회 참여자들이 각 참여자들의 우선과제들을 기록한 개인적 조사를 작성하도록 요청받았다. 산토 안드레나 포르투 알레그레 같은 여타 도시에서, 지역 회합에서 주민들은 주문된 투자 우선성의 목록들 중 실행될 수 있는 맨 위의 몇 개만을 협상하도록 요청받았다.

또한 몇몇 행정부들, 가장 유명하게는 포르투 알레그레와 산토 안드레에서는 참여적 과정에 강한 교육적 요소들을 포함시키기 시작했다. 이들 도시에서 행정부는 요구에 한계을 두는 절차는 참여자들이 우선 왜 기금이 제한되어 있는가를 이해하는 것에 달려있다고 판단했다. 그래서 이들은 시 예산 구조에 관한 교육 과정을 진행하기 시작했으며, 여기서 단지 시 지출이 어떻게 기능해야하는가 뿐만 아니라 시가 어떻게 세입을 획득하는가 하는 것까지 강조했다. 이러한 교육적 노력이 포르투 알레그레에서는 광범한 대중 켐페인을 낳아서, 시 평의회(city council)는 누진세를 도입하고 시 세입을 실질적으로 상승시키도록 성공적인 압력을 가하게 되었다.

조사 대상이 된 몇몇 시의 정보제공자들에 따르면, 이러한 방식으로 두 번째 해의 참여는 첫해 보다 훨신 저조했지만, 결과로 나타난 예산은 전반적으로 참여자들이 예상했던 것과 비슷하게 일치하게 되었다. 이는 정부의 신뢰성을 증가시켰고 보다 많은 시민들이 3년차 예산 수립에 참여하도록 만들었다. 1991년에는 조사대상이었던 포르투 알레그레, 산토 안드레, 피라시카바, 이파팅가를 위시해서 많은 PT 시들이 예산 우선성을 결정하기 위한 참여적 프로그램에 상대적으로 높은 참여 정도를 보였다.

기술적 접근성의 확보

한 계획가이자 PT 투사는 묵직한 시 예산장부 사본을 꺼내와서 끝도 없는 수치와 계산들을 손가락을 넘겨 보이면서, 내게 예산의 고도로 기술적인 성격을 평범한 시민들이 이해할 수 있도록 풀어주는 것의 어려움을 토로했다. 실제로 매우 복잡한 시 예산을 접근가능하도록 만드는 것은 예산 평의회 건설에 관한 인터뷰에서 가장 어려운 점으로 언급된 것 중 하나였다. 예산의 기술적 난해성을 해결하는 주된 방식은 참여자들에게 이를 결정하는 데 있어 단지 제한적인 역할만을 부여하는 것이었다. 대부분의 시에서 예산 평의회는 자원이 어떻게 할당되어야 하는가 하는 것보다는 지출에 대한 우선성을 결정하는 것만이 허용되었다. 결국 지구 평의회들 ― 어떤 시에서는 공개적이고 또 어떤 시에서는 지역주민 조직들로부터의 파견자들로부터 구성되는 ― 은 지구의 가장 중요한 서너가지 요구들을 정식화했다. 이러한 우선성들은 정부의 □기술□ 직원에 의해 예산 입안 속에 포함(또는 그로부터 제외)되었다. 전반적인 인상은, 참여는 이러한 일반적 우선성 설정 이상으로 더 나아갈 수는 없다는 것이었다.

실제로 몇몇 정보제공자들은 우선성 결정조차도 제한되어야 한다고 주장했다. 왜냐하면 참여자들은 특정한 종류의 공적 투자를 다른 것들을 희생함으로써 옹호하는 경향이 있기 때문이다. 대중 회합은 대개 도로 포장이나 학교 건립과 같은 공적 인프라스트럭쳐에 대한 특별한 투자를 요청하면서, 종종 가시적인 무언가를 만드는 것이 아닌 □프로그램들□(보건소의 효율성 제고나 micro-business에 대한 대출 프로그램 창설과 같은)에 대한 투자는 무시하곤 했다.

) 이 문제는 이파팅가에서 행정을 보았던 사람의 한 학위논문(Master's thesis)에서 □요구들의 일반적(generic) 성격□이라고 특별히 지적되고 있다(Silberschneider, 1993: 230).

그러나 포르투 알레그레의 예산 계획가들은 매우 다른 모습을 보여주었다. 이들 정보제공자들은 예산 평의회의 건설에 있어서, 그들은 예산운용의 미묘함에 대한 참여자들의 이해 능력은 그들이 처음 기대했던 것보다 훨씬 컸다고 되풀이해서 이야기했다. 포르투 알레그레에서 참여적 예산은 마침내 행정부 전체의 중심적 정책 메커니즘이 되었다. 건설된 지 3년이 지난 후, 정부 지출을 포함하는 거의 모든 결정들이 시 예산 평의회의 승인을 받아야 했다. 이를 가능케하기 위해 시의 1백 2십여만명의 인구는 16개의 지역으로 나뉘어졌고, 각각 지구 예산 회합이 개최되었다. 참여하고자 하는 모든 이들에게 열려 있는 이 회합들에서 참여자들은 정부 투자에 대한 요구들을 제출했다. 정부가 세입의 출처, 공공 지출의 구조, 특수한 요구들이 야기하는 문제들에 대하여 설명하는 몇몇 교육 과정을 포함하는 일련의 집회가 열렸다. 각 지구의 투자 우선성들에 대한 협상 이후에, 최종 집회에서 지구별 참여자들은 시 평의회에 두 명의 □대표□를 선출했다. 또한 이들은 참여자들 중 지구별 예산 포럼에 정례적으로 참여할 □파견자□들도 선출했다. 이러한 파견자들은 시 평의회의 활동을 따르면서, 대표들이 지구 회합에서 결정된 우선성에 따라 표결하도록 압력을 넣고, 이들에게 지역주민 수준에서 제기되는 새로운 문제들의 정보를 알려 주었다. 시 예산 평의회를 구성하는 32명의 대표들은 수백명의 파견자들과 함께 실제로 예산 운용과 투자의 전문가들이 되었다. 시 평의회는 각 지구의 우선성들을 행정부에 제출했고, 이들은 지방 예산을 구성했다. 이리하여 몇 달에 걸쳐 한 주에 두세 번의 모임을 가짐으로써 평의회는 이러한 제안을 정부와 세밀하게 협상했다.

) 이파팅가 정부의 예산정책은 구조에 있어서 포르투 알레그레와 아주 유사했지만, 시 평의회는 잘 소집되지 않았고 본질적으로 정부의 예산제안에 승인도장을 찍는 식이었다. 그리고 Silberschneider(1993)에 따르면, 만들어진 예산안은 지구 회합에서 결정된 우선성들을 실질적으로 반영하지 못했다고 한다.

포르투 알레그레의 정부는 결국 기술적 복잡성의 문제를 두 가지 방식으로 대응한 셈이다. 첫째, 앞서 언급했듯이 예산 과정의 세밀한 부분에 대하여 가장 낮은 수준의 평의회 참여자들에게까지 교육시키기 위하여 많은 정력을 쏟았다. 포르투 알레그레의 여러 정보제공자들에 따르면, 정부의 직원들은 평범한 참여자들이 이해할 수 있는 정보의 양에 대하여 계속해서 놀랐다고 한다. 둘째, 예산의 가장 미세한 부분들 ― 자본 지출뿐만 아니라, 모든 참여자들이 파악하기는 어려웠던, 각 부서에 할당되는 매년 변하는 지출들 ― 은 시 평의회에 대한 참여자의 대표들의 주된 책임이 되었다. 따라서, 참여자의 다수가 시 예산의 운용에 대한 기본적 지식(familiarity)을 획득했으며, 다른 한편 그들의 대표들은 예산 정책에서 실질적인 전문가가 되었다.

예산을 참여자들에게 접근가능하도록 만드는 이러한 시도의 가장 흥미로운 결과 중 하나는 첫 4년의 과정 동안 평의회가 시 지출이 어떻게 구조화되는가에 관한 점점 더 많은 정보를 요구하기 시작했다는 점이다. 최상층 예산담당자에 따르면, 이는 정부로 하여금 자원이 어떻게 할당되는가에 관하여 과거보다 훨씬 명료하게 정식화하도록 강제했다. 말하자면, 정부가 그 세입이 지출되는 방식을 설명하도록 압력을 받음에 따라, 중앙 예산부서는 각 정부 부서의 예산에 관한 정보를 더 큰 정확성을 가지고 수집하고 조정해야만 하게 되었다는 것이다. 같은 정보제공자는 □참여적 예산 이전에는, 전형적으로 예산은 전년에서 넘겨받은 각 부서의 세입과 똑같은 비율을 할당하는 것 이상이 아니었지요. 그러나 평의회가 생기면서 우리는 그 돈이 어떻게 쓰일 것인지를 설명해야만 했어요. 우리는 정말이지 처음으로 계획해야만 했지요□라고 이야기했다.

결국 역설적이게도, 대부분의 정부들이 예산이 대중적 참여에 접근가능하도록 만드려면 예산의 보다 단순한 형태가 제시되어야만 한다고 주장했지만, 포르트 알레그레에서 정부는 참여가 발전할수록 정부 자체는 자신의 지출에 대해 더 많은 관할능력을 갖게 된다는 것을 발견했다. 이는 프로젝트의 비용을 보다 정확하게 예측하는 학습과 이러한 예상 비용을 보다 세밀하게, 디자인 비용부터 법적 비용, 실제 건설 비용 그리고 후속 유지비용과 인력 비용에 이르기까지 정교화하는 것을 포함한다. 참여자들의 질문들에 응답하기 위해서 중앙 계획국은 시의 모든 주체들을 연결하고 각 투자 프로젝트의 진전에 관한 매일매일의 추가정보를 제공할 수 있는 컴퓨터 프로그램도 발전시킬 필요가 있다. 이러한 방식들을 통해서 예산 형성에 대한 대중적 참여는 정부로 하여금 시 계획자가 정부 지출에 대하여 과거보다 더 많은 정보와 통제력을 부여하도록 압력을 가하게 된다.

시를 대변하기

대의의 난점 역시 여러 정부에서 아주 상이한 방식으로 다루어졌다. 예산 평의회를 건설한 첫 몇 년 동안, 조사대상이 된 대부분의 정부는 두 가지 대의의 문제에 부딪혔다. 1) 조직화 수준이 낮거나 대체로 빈곤한 지역보다는 잘 조직된 지역주민들이 공공사업과 서비스에 대한 보다 많은 요구를 제출한다. 2) 주민 대표들은 대개 보건 기구나 도로포장 같은 아주 지역적인 서비스와 프로젝트를 요구하기 때문에, 고속도로 건설이나 중앙시장 개선과 같은 시 전체에 영향을 주는 관심들은 종종 무시된다.

조사된 시 대부분에서 정부는 이러한 문제들에 대하여 기술적 문제들과 거의 동일한 방식으로 대처했다. 즉 이들은 기금 중 그들의 재량분을 참여적 의사결정의 몫으로 할당했지만 많은 부분은 정부가 결정할 부분으로 남겨두었다. 투자가 공평하게 분배되게 만들기 위한 또 다른 메커니즘은 결정에 앞서서 ― □기술적□ 수단을 통해 ― 예산 중 각 지구가 받을 몫을 확정하는 것이다. 이는 대개 예산을 지구의 인구에 따라 나누고 상대적 필요에 따라 보다 미세한 조정을 함을 의미한다.

이러한 메커니즘들은 참여의 범위를 제한함으로써 지역사회 운동의 지리적 불균형을 해결하고, 보다 전반적인 투자결정을 행정부에 남겨둠으로써 운동들의 지역적 경향을 차단하고자 하는 것이다. 하지만 몇몇 시에서는 이러한 참여-제한적 메커니즘에 대한 대안들이 발견되었다.

산토 안드레에서는 정부가 평의회에 할당되는 예산의 몫을 크게 제한했다. 이곳 평의회들은 결코 전체적 의사결정 권력을 부여받지 못했으며 단지 협의의 장으로만 사고되었다. 하지만, 참여자들이 시를 전체로서 보다 잘 의식하게 만드려는 노력에서, 정부는 이들의 우선성 결정 기능에 흥미로운 해법(twist)을 더했다. 즉 각 지구 평의회는 지구 내에서 투자에 대한 우선성을 제출해야할 뿐만 아니라 시 전체에 대한 일정한 우선성에도 대응해야만 했다. 이러한 강조는 예를 들어 시립 센터를 개선하고 여기에 많은 저렴한 문화활동을 설치하자는 요구들을 만들어냈다. 이러한 전체적 요청들은 결국 시 정부가 □고려에 넣게□ 되었고, 그 다음에는 본질적으로 □기술적□인 수단을 통하여 예산을 형성하게 되었다.

포르투 알레그레의 정부는 이보다도 더 나아갔다. 다양한 대의의 문제에 대응하기 위하여, 정부는 지구 평의회 및 시 평의회가 각 지구의 상대적 필요로 생각되는 일련의 기준에 따라 요구들에 가중치를 두도록 유도했다. 이는 다음 해의 예산에서 각 지역이 얼만큼의 기금을 받을 것인가를 결정하기 위한 복잡한 순위결정 시스템은 낳았다. 지구 수준의 회합에서, 포르투 알레그레의 참여자들은 우선 도로포장, 위생, 교통, 교육과 같이 그들이 우선성을 부여한 투자의 전체 범주들의 주문 목록을 협상했다. 그리고 나서, 각 투자 범주들을 가지고 지구 참여자들은 특별한 투자를 위한 우선성의 목록을 발전시켰다. 정부는 16개 지구의 우선성들을 모두 모아서 어떤 투자 범주들이 그 해에 가장 기금을 필요로 하는가를 결정하게 되었다. 결국, 시 예산평의회가 표결하는 순위 시스템이, 지구들 사이의 각 범주에 대한 예산 분배를 확실히 하기 위하여 이들 투자 범주들에도 적용되게 된 것이다.

) 이러한 협상이 일어나는 방식은 지구마다 아주 다양하다. 몇몇의 매우 잘 조직화된 지구에서는 서비스에 대한 주민의 상대적 필요성에 따라 각 요구의 순위를 매기고, 그러한 프로젝트들에 가장 높은 우선성을 부여한다. 또 다른 곳에서는 투표할 때 가장 많은 사람들을 동원할 수 있는 주민들과 하부 지구에 우선권을 준다.

) 이러한 순위 시스템은 단지 특정한 유형의 투자에만 적용되었으며, 정부는 하수도망의 확장과 보건소 및 학교의 건립과 같은 투자들은 다른 기준에 따라 결정되어야 한다고 주장했다.

예를 들어 1993년의 시 평의회는 아래의 네 가지 기준을, 주요 도로포장과 홍수방지 수로 투자에 적용될 것으로 승인했다. 1) 지구 내에서 특정한 유형의 인프라스트럭쳐를 제공받지 못하는 시 블록의 비율, 2) 해당 지구에서 절대 빈곤선에서 생활하고 있는 인구의 비율, 3) 그 지구의 총 인구, 4) 각 지구 평의회가 그러한 투자 범주에 부여하는 우선성. 이에 따라 시 평의회는 각 기준에 대하여 0에서 4까지의 순위 시스템을 만들게 되었다. 예를 들어 한 지구에서 0에서 5,000명 사이의 주민들이 절대 빈곤선에서 생활하고 있다면, 이 기준은 1로, 5,000명에서 15,000명 사이면 2, 등등으로. 끝으로 평의회는 각 기준이 어떻게 가중치가 부여될 것인지를 결정했다. 1993년에 평의회는 특정한 인프라스트럭쳐에 대한 상대적 필요에 대해서는 가중치 3을, 절대빈곤선의 인구에는 가중치 2를, 지구의 총인구에는 가중치 1를, 그리고 지구 자체의 요구에 주어지는 우선성에는 가중치 2를 부여했다. 가중치에 의해 순위를 겹치고 이를 합산하여, 중앙 계획국은 각 지구에 대한 각 투자범주별 총합 순위를 계산하고, 각 지구에 그 범주에 대한 상호연관된 예산 비율을 할당했다. 어떤 범주가 실제로 지원될 것인가를 결정하기 위하여, 지구들은 이전 지구 회합에서 발전된 범주 내에서 특정한 투자의 우선성이 부여된 목록을 따랐다. 시 평의회가 적절한 기준을 결정하고 그것들이 제대로 적용되는 것을 보장하는 이러한 과정을 긴밀하게 따랐기 때문에, 시의 상이한 부분에 대한 상대적 필요에 관한 논쟁과 투자들이 이들 사이에 어떻게 정당하게 분배될 것인가 하는 것은 포르투 알레그레의 참여적 과정의 통합적 일부가 되었다.

) 전체로서의 시의 필요에 관한 참여자 의식의 발전은 포르투 알레그레 주민이 쓴 두 개의 학위 논문에서 언급된 바 있다. Baierle(1992) 그리고 Schmidt(1993).

두 번째 임기가 시작되자, 포르투 알레그레의 행정부는 예산 결정의 포괄범위를 확장하고 참여자들이 시 전체뿐만 아니라 장기적 관점에서도 사고할 수 있도록 새로운 프로그램들을 더하기도 했다. 시 유권자 회합(City Constituent Assembly)이라 불리는 이 프로그램은 지역 활동가, 노조 지도자, 그리고 관심을 가진 교수들로 구성된 몇몇 작업 그룹들의 형성을 포함하면서, 시를 위한 전체적인 장기적 가이드라인을 발전시키게 되었다. 행정부, 시 예산 평의회, 시 회합, 그리고 대학에서 노조 및 산하 조직들에 이르는 시민 조직들로 구성된 조정위원회는 작업 그룹들의 논의를 전체 계획 목표의 최종적 문서로 변환했고, 이는 1993년 12월에 시 예산평의회에 제출되었다.

이러한 노력은 예산 평의회 시스템의 확장을 가져와서, 1994년에는 16개 지구 평의회와 나란히 5개의 □주제별□ 평의회를 포함하게 되었고, 각각은 시 예산평의회에 두 명의 대표를 갖게 되었다. 5개의 주제는 교통/교육, 문화 및 레크리에이션, 보건 및 사회적 지원, 경제적 발전과 세금 정책, 도시 개발과 시의 조직화였다. 예산 평의회 구조에서의 이러한 변화는 여전히 맹아상태이지만, 참여를 확대하기 위한 한 노력이다. 지구 평의회들이 주로 빈민 지역에서 주민 조직의 성원들을 견인하는 한편, 주제별 평의회들은 노조 활동가들, 학자들, 자유주의적 교수들, 즉 시의 중간계급의 성원들을 끌어왔던 것이다. 비록 정부가 이들 주제별 평의회들이 발전시킨 전반적 계획 지침들을 지구 평의회에서 생산된 특수한 투자 요구들과 어떻게 조정할 것인가의 문제를 해결하지는 못했지만, 이들 평의회의 대표들이 시 예산 평의회에 행하는 기여들은 참여자들이 단기적 결과를 넘어서 그리고 그들의 지역화된 특수한 관심들의 바깥을 바라보도록 더욱 고무하게 되었다.

) 이러한 판단은 1994년 9월 이후 포트로 알레그레에 대한 심화 연구 과정에서 내 자신의 관찰에 기반한 것이다.

심화 연구를 위한 질문들

이러한 정책들의 효과는 보다 세밀히 연구되어야 하겠지만, 그럼에도 불구하고 여러 정부들이 실행에 옮긴 프로그램들을 대상으로 한 예비적 연구는 포르투 알레그레가 다른 어느 곳에서 보여지는 것보다 (적어도 공식적으로) 더 많은 권력을 참여자들에게 부여하는 매우 정교한 참여 구조를 창출했음을 보여준다. 포트로 알레그레 정부는 예산의 기술적 측면을 일반 시민들에게 접근가능하도록 만드려 노력했다. 이는 대중적 교육에 대한 투자를 통해서 그리고 동시에 세밀한 기술적 정보를 진행할 시간을 가진 평의회 성원들이 참여자들의 주요 조직에 직접 책임성을 갖는 체계를 고안함으로써 이루어졌다. 더욱이, 정부는 시의 대중 동원이 갖는 불균형성에서 기인하는 대의의 문제들을, 참여자들 스스로가 그들만의 특수한 이해를 넘어서 바라보도록 압력을 가함으로써 극복하고자 했다. 결국 다른 시의 정부들이 이러한 딜레마들을 참여의 범위를 제한함으로써 처리하려고 했던 반면, 포트로 알레그레의 정부는 이 문제들을 참여적 과정 자체의 내부로부터 대응하고자 했다. 대부분의 시에서 평의회가 단지 □협의적□이었던 반면, 포트로 알레그레에서는 예산 형성에 대한 최종적 의사결정 권력을 성취했다. 포르투 알레그레의 경우는 왜 이토록 다르게 전개되었을까? 내가 수행한 제한된 연구가 이러한 복잡한 질문에 대답하기 위한 것은 아니지만, 이 영역에 대한 보다 심화된 연구를 위한 몇 가지 실마리를 제공해 준다.

PT의 공식 이데올로기가 참여에 대한 명시적 헌신을 포함하고 있는 것은 사실이지만, 몇몇 시의 정보제공자들에 따르면 선의를 가진 많은 PT 정치인들은 행정의 실제는 그러한 믿음들을 너무도 쉽게 모두 부차화하는 격렬한 권력투쟁이라는 것을 알게 되었다. 정부의 지도자들은 종종 반대 그룹들에게 보다 많은 권력을 줄지도 모른다는 두려움 때문에 참여에 정치를 열어젖히는 것에 저항하기도 했다. 이는 PT가 매우 적대적인 수많은 반대당들 사이의 소수 정당인 한, 우리는 유의미한 참여적 프로그램이 수행되기 위해서는 □정치적 의지□에만 의존할 수 없음을 의미한다.

) 예를 들어, 이파팅가 행정부에서 일했던 한 정보제공자에 따르면 시장은 예산 평의회에 시 지출과 세입에 관한 완전한 정보를 제공하기를 계속 꺼렸다고 한다. 왜냐하면 그는 평의회가 그 정보를 행정부에 반대하는데 사용할 것을 염려했던 것이다. PT가 근소한 차이로 승리했을 뿐만 아니라, 지방 주민조직들이 보수 정치인들과 강한 피후원인적 유대를 갖고 있던 피라시카바와 같은 곳에서는, 이들 평의회들이 PT의 정치적 통제를 벗어날 것을 우려한 탓에 정부는 강력한 주민 예산평의회의 창설에 반대했다.

포르투 알레그레의 권력 균형이 어떻게 참여적 정책에 우호적으로 변화하게 되었는지를 보다 잘 이해하기 위해서는 많은 변수들이 고려되어야만 한다. 첫 번째 것은 정부에 대한 정치적 반대의 성격 및 정도 그리고 그러한 반대가 참여적 메커니즘에 침윤할 수 있는 기회들과 관련된다. 포르투 알레그레에서 PT의 주요 반대자는 주 정부를 장악하고 있던 중도좌파 민주노동당(Partido Democr□tico Trabalhista, PDT)이었다. 이 당은 상파울루와 미네스 제라이스(Mines Gerais)의 아주 보수적인 주 정부들보다는 PT에 훨씬 더 공감적이었다.

두 번째 변수는 그 지역 사회운동의 조직수준이다. 필시 고도로 조직된 운동들은 정부로하여금 참여적 메커니즘들을 발전시키도록 압력을 가할 것이다. 실제로 포르투 알레그레는, 특히 지역주빈 수준에서 풀뿌리 조직의 굳건한 역사를 가지고 있다. 하지만, 이러한 유산이 다른 도시들, 특히 노동운동이 매우 조직화되어있는 사웅파울루 주변의 공업도시들에서 보다 어느 정도나 더 강력한가 하는 것은 의문의 여지가 있다. 따라서 포르투 알레그레에서 이러한 유형의 영향 및 시민 동원 정도가 참여적 정책의 성공에 미친 영향은 보다 많은 연구와 관심이 요구된다.

세 번째 변수는 정부와 지방 PT 투사들 사이의 관계와 관련된다. PT가 선거에서 승리한 이후, 많은 도시에서 정부는, 통치의 복잡성과 엘리트 집단과의 연합에 대한 정치적 필요성에 직면하게 되자 당의 풀뿌리 기반으로부터 거리를 두었다. 종종 정부와 당 사이에 극도의 긴장이 초래되기도 했던 것이다. 이러한 분할이 상대적으로 강하지 않았던 ― 포르투 알레그레와 같은 ― 곳에서는 당의 풀뿌리 부문이 정부가 참여적 메커니즘을 창출할 수 있도록 보다 성공적으로 압력을 가할 수 있었을 것이다.

) 1988년에 당선된 36명의 PT 시장 중 12명이 그러한 긴장들 때문에 그 기간 중에 당을 떠나거나 당에서 축출되었다.

정부가 참여가 야기하는 문제들에 대한 해법 추구가 지방적 정치투쟁에 의해 상당히 제약되어 있다고는 해도, 이러한 투쟁들이 이를 허용할 때 참여적 과정을 증진시키는 행정부의 혁신적 능력이 매우 인상적이라는 것을 인식하는 것 역시 중요하다. 포르투 알레그레의 정부가 직면하는 문제들에 대처한 매우 다양한 방식은 당지 정치적 조건의 탓으로만 돌릴 수 없다. 그것은 통찰력있고 창의적인 정책수립과 참여의 아이디어에 대한 강력한 헌신, 그 아이디어의 실천 속에서 직면하는 많은 어려움들 속에서도 지속된 헌신의 결과인 것이다.  [김현우 옮김]

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